明清「海禁」、「遷海」
中國古代以所謂中原地區的黃河流域為行政及政治經濟中心，濱海離
島則視之為海夷島番，未予重視。古時的越國位居海邊，海上活動十分頻
繁。其時，中國大陸與包括台灣在內的許多海島，可能已經經常往來。秦
始皇及漢武帝均施行海上管制，隔絕越人與海外的關係，甚至把越人遷往
內地，將罪吏犯人移至海邊，以鞏固海防，抵禦海上來的侵犯。越絕書卷
八云：「是時徙大越民置餘杭，伊攻，故障。因徙天下有罪吏民，置南海
故大越處，以備東海外越....。」秦亡後，越人又繼續與海外交通。漢武
帝時，也有遷民虛地的做法，根本切斷大陸通往海洋的門徑。歷代各王朝
都很重視海防，吳有候官典船校尉，晉有溫麻船屯，唐有越福招討史，宋
有水軍指揮，元有平海行中書省，都是為了固守海疆而設置的。
元末明初，大陸沿海遭受倭寇騷擾侵害十分劇烈。「倭寇」一詞，是
指日本海盜而言。大約在十四世紀中期，日本南北朝時代，日本浪人和窮
苦的農民，經常至朝鮮，打家劫舍，朝鮮人稱之為「倭寇」。倭寇之名傳
人我國，因而延用。倭寇侵犯我國沿海，起於元世祖派軍隊東征日本之後
，西元十四、十五世紀時，中國沿海海盜以倭寇為主，十六世紀以後，出
沒中國的海盜，則是以中國人為主，日本人則為附屬的角色。
明太祖時，鑑於倭寇、海盜之患，劫掠船隻及濱海村鎮，乃大力整頓
海防，增置巡檢司，築城造舟，征兵組訓，強化海防力量。同時也嚴格限
制民間的海上活動。例如洪武十七年，信國公巡視浙江、福建沿海城池，
禁民入海捕魚以防倭寇。洪武三十年，申禁人民不得擅自出海與外國互市
。為了防禁人民借出海之便，載運糧食、武器、資材等支助海寇，甚至放
棄海洋漁業最重要的據點－澎湖，仿照秦漢時期的徙民政策，施行「遷海
」，將島上居民全部遷返內地。福建通志云：「元末置巡檢司於澎湖嶼，
明洪武間信國公湯和經略，以澎湖民叛難信，盡徙漳泉間，廢巡檢司而虛
。」其時，同樣遭受到遷海之害，應該不少，例如泉州府之鼓浪嶼、大小
登島等。永樂年間，認為漁民出海可能借機會與倭寇勾結，通風報信，或
接濟物質，所以下令「禁片帆寸板不許下海」，這種以偏蓋全，犧牲全體
漁民生活而不顧的做法，正是討海人的悲哀。
明朝皇帝為了提升防預倭寇的能力，也招募漁民，抵禦外來的侵犯，
並清檄海寇，永樂四年，「命豐城侯李彬等沿海捕倭招島人蛋戶賈豎漁丁
為弁。」明中葉以後，倭寇海盜猖獗，沿海居民頗受其害，嘉靖末年倭寇
荼毒更烈，史稱「嘉靖倭難」。幸好有朱紈、胡宗憲、俞大猷、戚繼光等
極力征剿，方得安定。朝廷剿倭防海的行動中，不論主動或是被動，漁民
經常扮演協助配合的角色，例如總督胡宗憲「奏令漁船自備器械，排甲互
保，無事為漁，有警則調取，同兵兼布防守。」這可能是我國漁民組訓，
漁船編隊之嚆矢；唐順之至吳，規定「每府漁船若干，輔以兵船若干，相
行，協力而戰，取甘結、給旗票、謹盤結、驗出入。回船之日，該府差官
收稅。」更已經包括了護漁、給照、檢查、收稅等，建立整個漁船出海作
業流程的雛型，堪稱完備。萬曆二年，巡撫都御史方弘靜「復提令遍立
綱紀甲，並立哨長管束，不許攙前落後。仍撥兵船數隻，選慣海官員總領
，於漁船下網處巡邏，遇賊即剿。」對於漁船編組，航行、護漁方式有更
詳細的規定。
萬曆年間，曾由福建地方給予商漁船引，十八年修改規定：「東西二
洋共有八十八隻。又有小番，名雞籠、淡水、地鄰北港捕魚之處，產無奇
貨，水程最近，與廣東、福寧州、北港船引，一例原無限數，歲有四、五
隻或七、八隻不等」可見當時雞籠（基隆）、淡水等地，雖然沒有特殊商
品，值得商船經常往來，但漁船至該地捕魚應是十分頻繁。
萬曆十九年，趙參魯發佈「漁船禁約」其主要內容，為了軍務上需要
，主管機關於港澳檢查或禁止漁船出海，以防止接濟海寇及便於偶而抽調
，但是在發汛以後，緊要海域，如有漁船出沒，對哨探有妨礙，並且往年
夷寇經常劫奪漁船，扮做漁人，混入內地，應該深防，希望各地港澳漁戶
知悉：「目下各船俱聽州縣查籍在官，一面照常採捕為活。但不許在海非
為，及藉以捕魚陰行接濟。查出，許官兵拿解究治，船貨充賞。其發汛之
後， 各船祇許內地駕使， 如： 烽火之台山.... 浯嶼之彭湖、 料羅；
...... 不許隻船片網，在彼往來，致難瞭哨。 收汛之後，仍聽照常生理
......。」以上漁船禁約可知，閩南沿海漁民，常赴澎湖及其他小島捕魚
，但每年汛哨期間，則禁止出海，平時雖照常捕魚，官兵加強查緝，嚴防
漁民私下支助海寇。
漁民以海為田、討海為生，海洋風險雖大，法令規定雖嚴，漁民還是
不得不出海至漁場捕魚。明禧宗哲皇帝實錄，福建巡撫許孚遠有云：「捕
魚之舴艋不可以數計，雖禁其雙桅巨艦，編甲連坐，不許出海遠涉，而東
番諸島，乃其從來採捕之所。」可見禁歸禁，漁人依舊私自前往捕魚，不
敢公開為官府查知而已。明朝中葉以後，雖許多名將屢敗海寇，但始終無
法肅清。所以「海禁」、「遷海」等消極性政策一直持續，海盜之患反而
更加嚴重。人民海上交通、貿易、捕魚等活動、嚴禁與寬放之間，一直也
是朝廷中爭議不休的問題。海禁森嚴斷絕小民、漁人的生計，海禁鬆弛又
防難禦，海盜趁虛而入，禍國殃民。明末林鳳，顏思齊、鄭芝龍等都是海
盜出身，均與台灣有密切關係，以台灣為基地。鄭芝龍占領台灣南部，更
進攻金門、取廈門，朝廷無力只有招撫。鄭芝龍接受招安，任守備之職，
收編流民，雖然消彌海盜，他自己卻成為黑白兩道最大的勢力。
明亡，鄭芝龍降清，鄭成功驅逐荷蘭人，開發經營台灣，反清復明。
清世祖順治皇帝，頒布「申嚴海禁」令，嚴禁人民出海，並大規模遷海，
北起山東，南至廣東，所有沿海居民向內陸遷移三十里（十八公里），同
時「不准商舟漁舟一舠下海」，遷海令以浙江、福建、廣東等地最為嚴格
。福建甚至在沿海建界牆，不准人民越逾牆界，如福建通志云：「國朝順
治十八年，沿海居民以垣為界，三十里以外悉墟其地」及「康熙十八年命
沿海二三十里，量地險要各築小塞防，限以界牆。」實施遷海，除了沿海
向內陸遷移之外，島嶼沙洲上的漁民，也在遷海的範圍之內。如順治年間
山島「遷居民撤守」，康熙三年「登、青、萊三府屬海島居民已歸內地」
，浙江定海知縣繆燧所宣稱：「歷奉各縣嚴禁，不許外洋海山，搭蓋廠舍
，有即燒毀驅逐。」
康熙二十二年，清軍平定台灣，滿清政府對台灣不甚瞭解，朝中竟有
人提出「宜遷其人，棄其地」的言論，又有「留恐無益，棄虞有害」的疑
慮。平定台灣的大將施琅，以他對台灣的瞭解，寫了一篇有名的「台灣棄
留疏」，疏中力陳棄留台灣的利害得失，並謂「棄之必釀成大禍，留之誠
永固邊疆」，獲得朝中重臣的支持，棄台之說方之作罷。
康熙二十三年，設置台灣郡縣，取消「申嚴海禁」令，允許商漁民出
海貿易捕魚。施琅雖極力反對放棄台灣，但是對開放海禁又十分保守，在
其「論開海禁疏」中，以鞏固海防為由，主張海上往來必須加以限制，維
護台灣及海上的安定，這種消極地防禦，封閉保守的做法，一直為滿清政
府對台灣的基本政策。明清時期，採行「海禁」及「遷海」政策，其針對
目標並不完全相同，明朝以抵抗日本倭寇為對象，清朝則以台灣鄭氏及中
國海盜為目標。雖然海禁與遷海是為了保障人民生命財產的安全，所採取
的不得已的措施。對漁民來說，是難以彌補的傷害，海禁致漁民喪失生計
隻棄置。遷海更毀滅了漁民的家園，斷絕了漁業生機，海洋漁業不但難以
發展，且大幅萎縮。
中國在鴉片戰爭以前，一直採保守閉關政策，既限制外國人到中國通
商，也不准許中國人到海外做生意，閩廣地區地狹人稠，沿海土地貧瘠不
適耕作，人民出海貿易、捕魚為生，更有人移往台灣、澎湖謀求長遠之生
計。清廷平定台灣納歸管轄之後，為防禁走私、偷渡，海禁政策依然繼續
施行。各代海禁的嚴厲或鬆弛，並不一致，端視帝皇及地方執政者的作為
而定。自清康熙二十二年（ 1683 年）至同治十三年（ 1874 年）日本軍
隊侵犯台灣為止，一百九十多年，海上活動一直受到壓抑管制，海洋漁業
難以發展。
康熙二十二年台灣平定後，海禁初開，台灣與大陸之間船舶往來有限
度開放，康熙年間定例，「出洋海船，不論商漁船，只許單桅，樑頭不得
超過一丈」。其實，康熙二十三年以後，人民出海貿易、捕魚，限制雖多
，執行上卻十分鬆弛，可謂「弛禁時期」。康熙末年，承平已久，吏政腐
敗，治安不良。閩浙總督覺羅滿保上疏：「海洋大患，全在船隻之混淆，
米糧之接濟，商販行私偷越，奸民貪利竊留」，奏請嚴禁偷渡，並且訂了
許多嚴苛的規定。康熙四十六年，商漁船出入海洋，限定船員舵手人數，
同時以連保連坐的方式嚴予管制處分，所謂「欲出海洋者，將十船編為一
取具連環保結， 一船有犯，餘船盡坐........ 責成船主取澳甲戶族里長
鄰佑保結，倘有作奸事發船戶同罪。」康熙五十年，浙江、福建兩地漁船
「不許越省行走」，禁止到其他省份、限制漁船進出停泊地點。康熙五十
三年規定，海洋商漁商都要歸營號，並且標寫在船上，船上船員則各發給
腰牌，牌上寫明姓名、年齡、籍貫、相貌以資識別，如果船舶沒有標寫字
號，或船員與腰牌不符，即拿人究辦。雍正六年，更將船舶的標示標準化
，規定船邊刊深字號、船桅及船頭塗油彩上顏色。為了遠距離就能夠輕易
分辨，所有船隻在逢頭上大書省份，大蓬大書縣份，商漁船戶名等，商漁
船出港及進港，也責成港澳守備官員逐船檢查，一一登記。
乾隆元年，應閩浙總督郝玉麟之請，加強嚴禁偷渡措施，以除積弊，
其中為恐冒充水手頂替朦混，令地方官在發照時，將船員全部召集到船，
逐加驗對，出海水手、舵工的姓名、年齡、籍貫、疤痣、特徵等詳細記載
，分送各沿海汛口，查對人照驗明放行。道光二十年山東巡撫曾令地方官
吏，「招雇沿海壯勇幫同兵丁巡緝洋面」、他所啟奏的理由「此輩壯勇平
日皆以泛海為生， 今各處海口均已封港， 衣食無資，難保不在內地滋事
...... 」，可見漁民受害之慘，除了受雇巡邏海上以外， 也別難討生計
。道光二十一年，兩江總督奏請將「沿海通商各碼頭，暫為一律封閉，不
准一人出入，俾內地米糧等物，不致偷漏出洋，暗中接濟」。還好；道光
皇帝並非昏庸，下諭曰：「于商漁船出入之時。寔力稽查，毋稍疏虞，亦
無滋事騷擾，是為至要，所有詠省沿海各港，此時著毋封閉.... 」， 拒
絕封港與不許一船一人出入的荒唐建議，同時還指示不要滋事騷擾，可是
地方官吏執行時又是如何？是依皇命，究有多少照顧沿海人民的心，卻是
一大疑問。
清朝時海禁，除了防止偷渡以外，嚴杜走私也是主要的目的之一，所
以漁船出海捕魚，不許多載米糧及其他物資。康熙二十三年，取消「申嚴
海禁」，允許沿岸商漁船出海捕魚及貿易，但接納施琅等之建議，增訂台
灣廈門之間；往來商漁船，每人每日准帶食米一升，餘米一升，商船准帶
食米六十石，違者究處。五十七年，福建總督覺羅滿保疏言：「海洋大弊
，全在船隻之混淆，米糧之接濟；商販走私偷越，奸民貪利竊留。海洋出
入，商、漁雜沓..。並嚴禁漁船，不許裝載貨物，接渡人口。」這種限制
糧食的做法，對漁民是很不公平的。
早期捕魚，全憑運氣與經驗，並無科學根據，何況海上風浪多變，難
以預料，隨時需要尋找適當地點躲避風浪，時間無法掌握，若糧食不足，
遇有魚群不敢追捕，遇颱風巨浪需斟酌糧食，考慮避風地點，降低捕魚及
逃生的能力。敕修浙江通志云：「凡採捕漁船，雖有計其人數及日期，准
帶日米餘米之例，而若輩每於數外夾帶者，一則防風信無常，為本身口食
之計，一則孤僻島嶼多有私搭寮廠，牽網曬魚，採樵釣淡之人，均需米食
，可以接濟獲利，故雖巡查甚嚴，常多于法網.... 」由此可見， 漁民為
了實際上需要，同時也可出售謀利，雖屬違法，還是忍不住去做。
一般而言，走私與偷渡幾乎是密不可分，船隻私載，僅只人與貨物之
不同，都是違法而行。不過早期人民偷渡，大都是故鄉貧瘠，難以為生，
而轉至海外求新的生路而已。清代，台灣逐漸開發，因土地肥沃，氣候溫
和，農業生產條件優良，所以閩、粵、江、浙沿岸居民，千方百計設法渡
海到台灣，清廷雖嚴予禁止，但偷渡人潮不斷。如乾隆十一年，福州將軍
新柱奏稱：「台郡遠隔重洋，民番雜處。近有小船，私由小港偷運米榖至
漳、泉、閩東等處；內地奸民乘其回棹，暗行過台。」可知，唐山過台灣
，閩粵渡海人，除了貢獻開發台灣，同時也不斷將糧食運回家鄉，照顧鄉
梓。
有關海禁之不當及對國家人民之弊害，歷朝的建議分析很多。顧炎武
在天下郡國利病書曾經提到，崇禎時期傅元初上疏，漳州府海澄縣月港開
放洋市，每年可收稅二萬餘兩。海禁以後，不但稅收沒有了，靠海為生的
沿海福建人，無以為生，轉而為海盜為害地方，其實私下的往來貿易依然
不斷，主事官吏又利用此一機會，濫權勒索，貪污舞弊，帶給漁民更大的
痛苦。書中對開放海禁明敘有以下優點：「可復萬曆初年二萬餘金之餉，
一利也；沿海貧民多資以生計，不至饑寒而窮聚為盜，二利也；沿海將領
等官，不得因緣為利，奸而接濟勾引之禍可杜絕，三利也」，文中也同時
是多數人的意見，「實閩省之公言也」籌海圖編中，也對海禁政策予以否
定，認為片帆寸板不許下海，應該是指遠離大陸到倭國的船隻而言，絕非
沿近海捕魚的漁船。同時也對行船討海人的各種嚴苛的規定大加撻伐，謂
「海禁太嚴見船在海，有兵器火器者，不論是否番貨，即捕治之。米榖魚
鹽之類，一切厲禁，據其 雖似犯禁，論其情，海船往來，非帶兵器無以
防海寇之搶奪，不有可原者乎。」
莊亨陽在禁洋私議中特別提到，海禁目的「乃恐吾國民作奸勾夷，窺
伺中土」認為荷蘭乃是一個小國，距離中國有數千里，難有窺中之心。沿
海人民是因為貧苦才到台灣賺取生活，賺了錢以後返回家園，有利而無害
。所以建議：「莫知聽其自便，不給照不掛號，永弛前禁，令海舶得以及
時往返，不遭惡風，無覆溺之患，此上策也；次則於出口之時，取具船戶
甘結，不得將奸人載回，違者罪之，中策也；又次則於入口時，嚴加訊察
，異服異言不得入港，其年久在限外回者，令自供籍貫，造冊報官存案，
到家安插後，陸續取具族長或鄰居甘結，地方官不得藉端索騙，濱海蒼生
甚幸。」可惜，言之諄諄，聽者邈邈，當政者往往還是採行最嚴厲的做法
，官府依然詐索貪污，將漁民推向痛苦的深淵。
海禁政策下，嚴峻的規定很多，同時也為執法的官吏，開闢了貪污枉
法的管道。朝廷對地方官員訂定陋規，乘機強索騙詐，中飽私囊，海防巡
護則虛應公事等作為也十分瞭解，雖三令五申，但難禁絕。如□修浙江通
志載，雍正五年時：「巡洋將弁一任偷安，每到至巡不過內洋灣泊塗澳，
虛應故事， 委之千把微負憑一紙報文遂為了事.... 收商漁民之規例，以
飽囊橐，帶違禁之貨物，以覓重貲.... 」。
乾隆四十八年以前，閩台之間船隻往來，限制廈門及鹿耳門為進出港
口，其他地點均在禁渡之列。由於檢查森嚴，許多合法及非法船舶，改以
蚶江口及鹿仔港密航，海程既近，又少麻煩，台灣中部鹿港地區，遂成為
人民、商販聚集之地，清廷對於既成的事實，不得不開放鹿仔港，再逐漸
開放淡水、八里坌等港口。由於守港口的員弁、兵役等，常濫用職權，故
意刁難進出港的船戶，以達到勒索金錢財物的目的，甚至勾結船家，包攬
走私偷渡，謀取暴利。
乾隆五十三年，曾命令當時閩浙督李侍堯，查辦台灣接受陋規的文武
官員，計查出受海口陋規文官十七人，武官二十八人，原本奏請擬處「將
淡水同知、都司，並鹿仔港未設口岸以前之同知，守備等官員問擬絞候，
其餘得受陋規各員俱問擬新疆」，後來清廷從寬處理，改「俱從寬一併發
往新疆當苦差；其所得銀兩，俱著按數追繳。」處罰不可為不重。前述所
罰的同知、總兵等，在鹿耳門、淡水、鹿仔港等口，任內所得數目巨大，
動輒二、三萬兩，與他們每年養廉的正常所得六、七百兩，有天壤之別，
也可以瞭解到陋規索取之鉅及漁船民受害之深。
翻開歷史，許多對漁民的嚴規十分眼熟，部分到今天還在延用，舉廈
門志中敘述漁船、漁民的規定為例，試加比較。康熙四十二年時，出洋漁
船，祇許單桅。樑頭不得過一丈（漁船大小限制），舵水人等不得過二十
名（人員限制）並攬載客貨（客貨限制）。小船均於未造船時，具呈該州
、縣，取供嚴查係殷實良民（安全調查），親身出洋船戶，取具澳甲、里
族各長並鄰右當畫押保結（人保），然後准其造船造完，該州、縣親驗烙
號刊名（編組給號），仍將船甲字號，姓名於船大小桅及船旁大書深刻（
統一標示），並將船戶年貌、姓名、籍貫及作何生業開填照內，然後給照
戶證），以備汛口查驗（港檢）。其限制之多，較數百年後的今天並不多
讓，以早期船筏漁具之弊陋，任何限制都會對漁民有巨大影響，小則妨礙
漁業生產，大則危及人船安全。漁民本已危險辛苦，當政者不省視照顧漁
民，執行人又伺機壓榨需索，更是漁民的悲哀。
漁業悲情，早期倭寇海盜為患，殺戳奪掠，海疆不寧，朝廷沒有能力
維護人民生命財產的安全。反而訂出種種不合理的規定，限制行船討海人
。
近代又戰爭不斷，海洋策略都是以軍事海防著眼，殃及漁民。
數百年來，台灣漁業就在這種既受海患，又遭官害的外患內憂中，掙
扎過來。